SECCIÓN DE OBRAS DE ECONOMÍA
DESARROLLO Y CRECIMIENTO
EN LA ECONOMÍA MEXICANA
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
Primera edición en inglés, 2009
Primera edición en español, 2010
Segunda reimpresión, 2014
Primera edición electrónica, 2018
© 2009, Oxford University Press, Inc.
Esta traducción de Development and Growth in the Mexican Economy: A Historical Perspective, obra impresa originalmente en inglés en 2009, se publica por acuerdo con Oxford University Press, Inc.
Diseño de portada: Paola Álvarez Baldit
D. R. © 2010, Fondo de Cultura Económica
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ISBN 978-607-16-5868-5 (ePub)
ISBN 978-607-16-0302-9 (impreso)
Hecho en México - Made in Mexico
Prefacio a la edición en español
Prólogo
Introducción
I. Los “orígenes del atraso”: obstáculos al desarrollo económico en el siglo XIX
II. El Porfiriato y los inicios del crecimiento moderno en la economía de México
III. La Revolución, los años treinta y la consolidación de un Estado desarrollista
IV. La era dorada de la industrialización
V. La pérdida de la estabilidad macroeconómica, el auge del petróleo y la crisis de la deuda
VI. Los años de ajuste, la década perdida y el proceso de reformas
VII. El cambio en el balance Estado-mercado y la búsqueda de un crecimiento impulsado por las exportaciones
VIII. Política social, pobreza y desigualdad
IX. ¿Por qué ha sido decepcionante el crecimiento posterior al periodo de reformas?
Conclusiones
Apéndice. Series históricas de indicadores económicos y sociales
Referencias bibliográficas
Índice analítico
A Leonora
—J. C. M. B.
A la memoria de mis padres
—J. R. B.
Desde la terminación de la versión en inglés de este libro, a mediados de 2008, la economía mexicana, al igual que la economía mundial, ha vivido tiempos turbulentos. La crisis económica y financiera internacional de 2008-2009 ha afectado con severidad a la economía mexicana. La contracción de su nivel de actividad económica en 2009 es mayor que la que tuvo en 1983 durante la crisis de la deuda e incluso superior a la de 1995, asociada a la crisis cambiaria y financiera de ese año, que registró la peor recesión desde la Gran Depresión de los años treinta. La contracción del producto es la más severa de América Latina. El deterioro de las condiciones del mercado laboral condujo a un fuerte aumento en el desempleo, el subempleo y la pobreza.
La crisis económica mundial afecta de varias maneras a México. El canal comercial de transmisión de la recesión en Estados Unidos destaca por su importancia. El país epicentro de la crisis mundial comprende alrededor de 80% de nuestro comercio exterior en un momento en que nuestras exportaciones representan alrededor de 30% del producto interno bruto, un porcentaje similar al de 1928 en vísperas del choque de 1929 y al final del periodo de crecimiento impulsado por las exportaciones primarias. Ello afecta el volumen de nuestras exportaciones, en particular de manufacturas, y también el precio de algunos importantes productos de exportación como el petróleo. En segundo lugar, además del deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos, la cuenta de capital se vio afectada por la “fuga hacia la calidad”, es decir el incremento de la demanda de activos externos característico de situaciones de alta incertidumbre. Esto significó un fuerte aumento del riesgo-país al igual que en otros mercados emergentes así como una depreciación del tipo de cambio. Tercero, al igual que durante la Gran Depresión, la crisis y recesión en Estados Unidos trae consigo una reducción en la emigración, ante el agudo deterioro que ha tenido el empleo y el mercado de trabajo, y en las remesas familiares, en la medida en que el desempleo y la baja en las remuneraciones entre los migrantes se incrementa con la recesión. Todo ello significa que la válvula de escape que la emigración a Estados Unidos ha representado en el mercado de trabajo mexicano, y sus efectos positivos en la pobreza a través de las remesas, deja de jugar su papel tan importante del pasado reciente.
La severidad de la contracción de la actividad productiva en México en 2009 se debe en parte a las nuevas vulnerabilidades de la economía mexicana, en un contexto en que la crisis tiene su origen en la “gran recesión” de nuestro principal socio comercial. Los procesos de liberalización comercial e integración económica internacional desde principios de los años ochenta han ido de la mano con un creciente peso del comercio exterior en el PIB, una creciente participación de las manufacturas en el total de las exportaciones, y una alta concentración de las exportaciones en el mercado norteamericano. Esos tres rasgos han resuelto viejos problemas: la excesiva orientación hacia dentro de la economía antes de la apertura comercial, la fuerte dependencia del comercio exterior en las exportaciones de petróleo, y la incapacidad de explotar las oportunidades que presenta nuestra proximidad al mayor mercado del mundo. Estas características crearon, al mismo tiempo, nuevas vulnerabilidades que han exacerbado los efectos negativos del choque externo sobre la economía local.
El otro factor que explica la severidad de la crisis fue la falta de una respuesta más agresiva de política económica contra-cíclica. La magnitud del choque externo justificaba un fuerte estímulo fiscal que permitiera amortiguar el impacto negativo sobre el nivel de actividad económica, como hicieron muchos otros países tanto desarrollados como en desarrollo. Más aún, la situación de las finanzas públicas mexicanas daba, en principio, margen de maniobra para un mayor estímulo fiscal en virtud de que, por varios años, se había registrado un superávit o un déficit presupuestario mínimo y una reducción persistente de la deuda pública externa como proporción del PIB (logrando uno de los más bajos cocientes en la OCDE). Con posibilidad de aprovechar este margen de maniobra frente a esta adversa coyuntura, sin embargo, las autoridades dieron una orientación contra-cíclica acotada a la política económica y optaron por continuar el manejo conservador de las finanzas públicas. Parte de este resultado es consecuencia de las limitaciones impuestas a la política fiscal por la regla de presupuesto equilibrado incluida en la ley de responsabilidad fiscal de 2006. Esta regla es muy diferente a la que aplica Chile, basada en el balance fiscal estructural que toma en cuenta la tasa potencial de crecimiento económico para conducir las finanzas públicas. En parte también responde a la falencia cuasi-estructural de la política macroeconómica de México que yace en la vulnerabilidad de sus recursos fiscales debida a su fuerte dependencia de los ingresos petroleros y su baja carga tributaria (de las menores en la OCDE como proporción del PIB).
Un elemento importante de la estrategia de respuesta de política económica de México, así como de la vasta mayoría de países de América Latina, ha sido la política de flotación cambiaria del peso ante el dólar. Sin embargo, la fuerte depreciación nominal y real del tipo de cambio que tuvo lugar de septiembre 2008 a marzo 2009 ha sido parcialmente revertida desde entonces, en parte debido a la renovada y vasta entrada de capitales de corto plazo. Dada la libre apertura de la cuenta de capitales de la balanza de pagos, dichos flujos tienen efectos en la apreciación del peso frente al dólar que la política de intervención del Banco de México en el mercado cambiario no ha contenido. Con la política fiscal sujeta a una regla de presupuesto equilibrado y la política monetaria concentrada en la estabilidad de precios, el tipo de cambio es prácticamente el único estabilizador que la economía tiene para enfrentar choques externos a la demanda agregada.
La recesión, inaugurada en el último trimestre de 2008, comenzó a ceder en la segunda mitad de 2009. Comparado con el mismo periodo del año anterior, el primer trimestre de 2010 registró un repunte de la actividad económica y del empleo en México cuyo impulso, aunque significativo, logrará compensar sólo parcialmente en el presente año la caída de 2009. De hecho, viendo más allá de esta recuperación de corto plazo, es probable que en ausencia de un cambio de rumbo en la estrategia de desarrollo la economía mexicana regrese a la senda de lento crecimiento que la ha caracterizado en las últimas décadas. Máxime si se espera que en el mediano plazo el comercio mundial y la actividad de las economías desarrolladas —en particular la de Estados Unidos— tendrán una expansión menos dinámica que la que los caracterizó en los años previos a la crisis de 2009. Como lo argumentamos en este libro, el necesario cambio de rumbo en la estrategia de desarrollo debe considerar la modificación de ciertas políticas macroeconómicas como un ingrediente central de las reformas necesarias para insertar a la economía en una senda de crecimiento elevado y sostenido de la actividad productiva y del empleo. Ello implica, en primer lugar, la ampliación del espacio fiscal, incluida una reforma fiscal —que reduzca marcadamente la evasión y elusión, y ayude a robustecer la ejecución oportuna y eficiente del gasto— indispensable para recuperar altas tasas de inversión pública en infraestructura, y la adopción de una regla de balance estructural en el diseño del presupuesto público con un horizonte multianual que permita a la política fiscal actuar en forma contracíclica. En segundo lugar, será necesario adoptar una política monetaria que impida apreciaciones cambiarias significativas y persistentes y establezca un tipo de cambio real competitivo y estable. Finalmente, y como argumentamos en el libro, hay dos elementos más que ayudarían a avanzar más rápidamente hacia una transformación productiva de la economía mexicana que le permita una reinserción dinámica en la economía mundial y un mejor aprovechamiento del potencial que ofrece su mercado interno. Uno es la puesta en marcha de una política moderna de desarrollo sectorial, incluyendo a la industria, que favorezca la innovación y las cadenas productivas locales para incrementar la capacidad de arrastre del sector exportador al resto de la economía. El segundo es el robustecimiento de una banca de desarrollo moderna y eficiente como instrumento de una estrategia general de fortalecimiento del sistema de intermediación financiera que dinamice el otorgamiento de crédito a la actividad productiva. Estos elementos, en esencia y como argumentamos en el libro, ayudarían a remover restricciones fundamentales —algunas de larga data— sobre el crecimiento de la economía mexicana.
Queremos agradecer a Joaquín Díez-Canedo Flores y Martí Soler por su apoyo para hacer posible la publicación oportuna de esta obra en el Fondo de Cultura Económica, así como expresar nuestro reconocimiento al valioso equipo del FCE, en particular a Mónica Vega, Karla López, Jeanette Muñoz, Ricardo Campa, Paola Álvarez y demás colegas que participaron en este esfuerzo. También queremos expresar nuestro reconocimiento a Trinidad Martínez Tarragó por la traducción al español, así como agradecer la ayuda de Pedro Enrique Armendares, Indira Romero y Jesús Santamaría en las revisiones finales que realizamos antes de la edición definitiva del texto por el FCE.
Este libro se plantea dos tareas. La primera es ofrecer una visión general del desenvolvimiento económico de México desde la Independencia. La segunda es presentar una revaloración de las políticas de desarrollo emprendidas en México durante el periodo de industrialización liderada por el Estado de 1940 a 1982 y, durante el periodo más reciente, asociado al proceso de reformas de mercado; un análisis que es crítico de las tendencias dominantes en la bibliografía reciente y, ciertamente, revisionista. Ambos temas se analizan a partir de un marco conceptual común, que abarca los sucesivos periodos de estancamiento y crecimiento que han caracterizado el devenir económico de México desde la Independencia hasta nuestros días. La premisa básica del libro es que el enfoque histórico puede ayudar a entender los obstáculos actuales que impiden el desarrollo económico. El trabajo se enfoca en las actuales políticas de desarrollo en México y en los problemas que enfrenta desde una perspectiva histórica, a partir de la revisión de las tendencias de largo plazo de la economía mexicana y, en particular, de los periodos en que hubo cambios radicales en la estrategia de desarrollo y en la función que desempeñaron el mercado y el Estado.
El libro tiene su origen en un artículo publicado en 1994 (Moreno-Brid y Ros, 1994) acerca de las reformas de mercado, vistas desde una perspectiva histórica. El artículo se escribió en 1992 después de la crisis de la deuda y de la década perdida de los años ochenta, en el momento en que los flujos de capital llegaban de nuevo a la economía mexicana, lo cual fue visto por muchos analistas como un modelo para el resto de los países de América Latina. A pesar de que lo peor había terminado, nuestro artículo reflejaba gran escepticismo acerca de las perspectivas a largo plazo para el crecimiento económico de México. Las razones de ello fueron que las reformas de mercado emprendidas por los sucesivos gobiernos, desde 1983, no estaban dirigidas a remover los obstáculos fundamentales del crecimiento económico. El tiempo ha probado que teníamos razón. Poco después de que el artículo se publicó una severa crisis financiera interrumpió la moderada recuperación del periodo inicial de la década de los noventa, causando la mayor caída en el nivel del producto desde la Gran Depresión de 1930 y, de nuevo, en los inicios de la primera década del nuevo siglo la economía cayó en una nueva recesión que trajo consigo una reducción en el ingreso per cápita durante tres años consecutivos. El resultado fue que desde 1990 la economía ha crecido lentamente y el crecimiento de la productividad de la mano de obra ha sido aún más pobre. Esta actuación mediocre ha tenido lugar en medio de una mayor volatilidad en el nivel de la actividad económica. Estos acontecimientos nos impulsaron a revisar las causas consideradas en dicho artículo y a publicar una nueva versión en 2004, diez años después de que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fuera puesto en marcha (Moreno-Brid y Ros, 2004). Entre tanto, iniciamos la tarea más ambiciosa de desarrollar nuestros argumentos en un libro que ofreciera un tratamiento detallado de las tesis acerca de la historia económica de México.
El libro pretende responder las siguientes preguntas: 1) ¿Cómo han cambiado los obstáculos fundamentales al desarrollo económico y social de México a lo largo del tiempo? 2) ¿Cuáles de los obstáculos han tenido un carácter estructural (tal como el alto grado de desigualdad en el ingreso y en la riqueza, o la debilidad fiscal del Estado) y cuáles han mostrado una naturaleza de corto plazo, como los originados por choques externos temporales? 3) ¿Cómo han cambiado las interpretaciones y los errores de interpretación acerca de las restricciones al crecimiento en diferentes periodos decisivos y cómo han afectado al diseño de las políticas de desarrollo? 4) ¿Qué lecciones nos ofrece la experiencia histórica acerca de los obstáculos actuales al desarrollo económico y en qué medida las políticas de desarrollo actuales relajarán o no las restricciones a un crecimiento económico de largo plazo?
El valor de este libro no descansa en el uso de fuentes históricas primarias. El análisis corresponde más al campo de la economía aplicada del desarrollo que al tradicional de los historiadores y con un alcance diferente al de la bibliografía existente sobre el desarrollo económico de México. Su contribución es aportar una interpretación, desde una perspectiva analítica diferente, de la evolución de la economía mexicana en los pasados dos siglos. Para ello hemos recurrido fundamentalmente a los trabajos de los historiadores económicos, en particular a la reciente y creciente bibliografía sobre la historia económica de México y la información estadística disponible sobre el comportamiento histórico de la economía mexicana.1 El libro también recurre a la bibliografía sobre el desarrollo económico en general, y en particular a visiones distintas acerca de las fuerzas que influyen sobre él: la geografía, las instituciones, el Estado y el mercado, el comercio exterior, la desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza, los choques externos y la inestabilidad política.
Agradecemos a los siguientes colegas los serios y constructivos comentarios que nos hicieron en las diferentes etapas de este proyecto: Ernie Bartell, Ted Beatty, Robert Blecker, Victor Bulmer-Thomas, José Casar, Rolando Cordera, Victor Godínez, Carlos Guerrero de Lizardi, Carlos Ibarra, David Ibarra, Leonardo Lomelí, Julio López, Nora Lustig, José Luis Machinea, Carlos Marichal, Trinidad Martínez Tarragó, Kevin Middlebrook, José Antonio Ocampo, Carlos Panico, Esteban Pérez, Martín Puchet, Tania Rabasa, María Eugenia Romero Sotelo, Pablo Ruiz Nápoles, Carlos Tello, Samuel Valenzuela y Jeffrey Williamson. Tres dictaminadores anónimos aportaron comentarios extremadamente útiles. Estamos agradecidos con Elda Cervantes, Charles Cummings, Rubén Guerrero y Jesús Santamaría por su valiosa asistencia en la investigación. También deseamos manifestar nuestro agradecimiento a Catherine Rae, Liz Smith, Terry Vaughn y a su equipo de Oxford University Press por el excelente trabajo de convertir un manuscrito en un libro terminado y por su continuo apoyo durante todo el proceso.