reading

López Bejarano, Pilar

Un estado a crédito : deudas y configuración estatal de la nueva granada en la primera mitad del siglo XIX / Pilar López-Bejarano. -- ia ed.-- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, Opera Eximia, 2015.

274 p. : ilustraciones y tablas ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN : 978-958-716-776-4

1. Colombia - historia - siglo xix. 2. Colombia - historia - guerra de independencia, ibio- 1819. 3. Colombia - historia - guerras civiles, 1830-1902. 4. Colombia - historia - colonia, 1550-1810. i. Pontificia Universidad Javeriana.

CDD 986.106 ED. 19

Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J.

opg. Marzo 20 / 2015

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

AGRADECIMIENTOS

Un proceso de investigación, de reflexión y de escritura es siempre una labor compartida. En particular en este caso, ya que este trabajo se enmarca en un proyecto latinoamericano de historia comparada1, proyecto financiado por el European Research Council2, con sede en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Con el grupo que se creó para el desarrollo del proyecto Investigamos en red, compartimos los procesos de recolección de datos y de su sistematización, comparamos situaciones de los distintos contextos latinoamericanos y europeos, discutimos sobre temas comunes y disímiles. En este sentido, más que un agradecimiento, estas palabras son un reconocimiento a las personas con las que compartí esta experiencia; ese proceso colectivo de investigación es parte constitutiva de este libro. Fue la invitación del profesor Juan Carlos Garavaglia, nuestro director, a hacer parte de este proyecto, lo que me llevó a interesarme en el siglo XIX, en la fiscalidad y en fenómenos tales como el crédito y el endeudamiento, dejando de lado anteriores búsquedas que indagaban otros universos temáticos y temporales. Hubo que volver a empezar, cambiar de coordenadas y navegar por otros mares. Ahora, ya superadas las angustias y los desalientos del proceso, agradezco profundamente el cambio de rumbo y el camino recorrido, lo aprendido en estos años me va permitir volver a mis pesquisas con visiones más integrales de lo social, más complejas y multidimensionales.

Hoy en día, frente a las tendencias que pretenden resultados sin invertir en los procesos, que promulgan que lo importante no es cómo pensamos ni qué pensamos, sino qué impacto podemos demostrar para acumular puntos y ganar escalafones, es especialmente significativo un proyecto como este, en el que la formación de una red de investigadores —de equipos de trabajo—, fue punto central y componente de los resultados explícitamente buscados. El énfasis latinoamericanista es un aspecto que hay que resaltar: en general las cooperaciones científicas se realizan siguiendo ejes norte-sur y raramente tenemos la oportunidad de mirar al lado, de interactuar con investigadores de países vecinos, de familiarizarnos con historiografías que comúnmente desconocemos. Este esfuerzo, de pensar juntos los procesos de conformación estatal de la región, con sus trayectorias compartidas y sus bifurcaciones locales tiene ya seis libros colectivos publicados durante los cinco años que duró el proyecto y nueve libros más, incluyendo el presente, están siendo publicados en Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España y Guatemala. Además de los libros y como resultado de los regulares encuentros y seminarios, Mario Etchechury, Juan Carlos Sarazúa, Pablo Rodríguez, Elvira López, Evangelina de los Ríos, Viviana Velasco, Elisa Caselli, Clara Fábregat y Claudia Contente nos hemos constituido en una red de cooperación y reflexión dentro de la cual ha sido posible un espacio para otro pensamiento histórico, distinto de aquel de las historias patrias o nacionales, sobre temas políticamente delicados y complejos, como son las conformaciones estatales durante el siglo XIX latinoamericano.

En ese camino se escribió este libro. Dado que varias de las versiones iniciales de algunos capítulos fueron discutidas en el seno del proyecto, y presentadas en los distintos workshops y seminarios realizados entre el 2010 y el 2013 con expertos de América Latina y Europa, quiero agradecer los aportes hechos a las ponencias presentadas por sus lectores y comentadores; en particular a Juan Pro Ruiz, Juan Carlos Garavaglia, Gaetano Sabatini, Jorge Gelman, Raúl Fradkin, Eduardo Zimmermann, Alejandro Rabinovich, Víctor Hugo Acuña, Marco Palacios y a todo el conjunto de investigadores del proyecto que en las discusiones de dichos encuentros dieron luces y detectaron problemas sobre no pocos aspectos del amplio universo de la historia de la configuración estatal. Igualmente útiles y certeros han sido los comentarios en encuentros más recientes con investigadores en otros contextos, en particular con los colegas del Axe de Recherche État, Institutions et dynamiques sociales dans les Amériques, XVIHe-XXIe siécle (Mondes Américains - EHESS), así como las discusiones con Muriel Laurent, María Eugenia Albornoz y Aude Argouse, los valiosos comentarios de los investigadores con quienes compartí mesa en el último Congreso Latinoamericano de Historia Económica (CLADHE IV), a ellos va también mi reconocimiento.

La totalidad del libro es deudora —en contenido y forma— de la lectura crítica que hicieron Elisa Caselli y Nicolás Buenaventura, sus sugerencias hicieron un poco más amena y fluida su lectura. En particular quiero reconocer el interés con el que, a pesar de no ser su área de trabajo, Nicolás Buenaventura aportó toda su inteligencia a lo largo de esta investigación y en sus diversos aspectos: teóricos, retóricos, metodológicos. Contar con él ha sido decisivo en este trabajo.

Agradezco a Luis Alfonso Castellanos y Nicolás Morales por el entusiasmo y compromiso en la publicación de este libro, con ellos va también mi agradecimiento al equipo de la Editorial Javeriana.

Han tenido parte en este libro muchas más personas de las que aquí nombro. En cinco años de investigación, de trabajo con archivos, de búsquedas en bibliotecas, de discusiones, de escrituras y reescrituras, los aportes y encuentros superan los límites de esta nota, lo cual no me impide dar pleno reconocimiento a sus aportes, ya lo dije antes, este libro resultó de una labor compartida con muchos.

Finalmente quiero agradecerles a quienes que por interés en el tema, por afectos compartidos, por antagonismos o desacuerdos, por ocio, por simple curiosidad o hasta por equivocación, se interesen y lean este libro. En esas lecturas es donde el camino empieza.

PRESENTACIÓN:

Los procesos de endeudamiento son una clave para la comprensión de la trayectoria histórica del Estado colombiano. A lo largo del siglo XIX, la deuda pública no significó simplemente una parte de su fiscalidad, sino su eje y su dinámica de funcionamiento: los recursos del Estado estuvieron sistemáticamente mediados por una serie de compromisos; vales, billetes y bonos que circularon respondiendo a intereses heterogéneos, públicos y privados. Esta situación implicó una formación estatal “a crédito” que terminó pagando con creces un funcionamiento que escapaba sistemáticamente a los reiterados intentos de planificación y de control. En este libro tratamos las décadas neogranadinas del Estado colombiano, observando cómo los diversos endeudamientos crearon cadenas de interdependencia que estructuraron lo posible, lo necesario y lo contingente de su trayectoria; buscamos comprender cómo, a la luz de sus deudas, se expresaron las complejidades que le dieron existencia. En este camino abandonamos una lógica de causas y de consecuencias, de razones profundas o superficiales de explicación, para comprometernos con un análisis de procesos históricos en los que se superponen aspectos diversos para organizar configuraciones particulares.

INTRODUCCIÓN:
EL ESTADO A LA LUZ DE SUS DEUDAS

Para comprender la formación estatal colombiana durante la primera mitad del siglo XIX, hemos elegido descifrar el entramado de sus deudas. La historiografía ha señalado con suficiente claridad el importante endeudamiento sobre el que actuaron los gobiernos de este periodo. Las guerras de Independencia estuvieron en el origen de este proceso de endeudamiento. Llegaron enseguida los bien conocidos préstamos ingleses que definieron unos compromisos económicos con consecuencias seculares. Al lado de sus vecinas latinoamericanas, la República de la recién formada “Gran Colombia”, que comprendía entonces el territorio de las actuales Venezuela, Ecuador, Panamá y Colombia, adquirió dos préstamos consecutivos (en 1822 y en 1824), que representaron, en esa década, la mayor cantidad de dinero prestado a gobiernos extranjeros en el mercado de capitales en Londres: 6.750.000 libras esterlinas, que correspondieron al 15.5% del total de estos préstamos ingleses para América y Europa.3 La historia que sigue tiene el endeudamiento como una constante, entre guerras y necesidades administrativas, entre deudas extranjeras y locales, los gobiernos decimonónicos basaron la mayor parte de sus decisiones fiscales evitando, disimulando o reponiéndose de una inminente bancarrota.

El endeudamiento estatal de la primera mitad del siglo XIX será nuestro terreno de estudio. En particular, nos interesaremos en aquellos procesos que intervinieron en la definición del Estado decimonónico, ya que esta investigación es resultado de un proyecto cuyo propósito central ha sido, justamente, indagar sobre la conformación del Estado en América Latina. Ahora bien ¿por qué elegir las deudas si lo que buscamos comprender es el Estado? Dos razones fundamentales nos llevaron a dar los primeros pasos en este sentido. La primera fue comprender por qué la conformación del Estado y los endeudamientos coinciden de manera tan transparente; toda historia que hable de la formación del Estado colombiano en el siglo XIX empieza señalando los problemas fiscales y la crisis económica que lleva al endeudamiento. Nos preguntamos, entonces, si más que un telón de fondo económico no se trataba de la misma dinámica, si las deudas no debían entenderse más allá de una consecuencia “natural” a la crisis. La segunda razón fue de carácter metodológico: entender los endeudamientos como entramados de relaciones o como interdependencias tanto económicas como sociales, políticas o administrativas, permitía un acercamiento relacional de las prácticas sobre las que se definieron las vías de formación del Estado-Nación colombiano.

En el proceso de investigación, la perspectiva adoptada señaló más caminos de los que pudimos recorrer. Una vez terminado el proyecto que dio lugar a este estudio, constatamos que las posibilidades son mucho más amplias que la aproximación puntual que hemos realizado. Aun así, con los aspectos trabajados en torno a la formación del endeudamiento público, a su desarrollo y continua resignificación, se llega a percibir la textura del entramado social más amplio en el que se dieron estos endeudamientos: la trama social del Estado decimonónico, objeto de nuestras indagaciones iniciales.

EL TEMA Y SUS PREGUNTAS

Es una afirmación evidente que para el conjunto de las nacientes repúblicas latinoamericanas, la deuda representa el eje y el engranaje de las finanzas de sus Estados. En el caso colombiano, podríamos considerar la situación de endeudamiento estatal como una representación extrema del fenómeno, ya que no solamente el Estado existe a crédito (por lo demás como todos los Estados modernos), sino sobre un crédito que superaba con creces sus limitadas posibilidades económicas. En este sentido, la imagen más cercana sería la de un Estado “prendado” o “empeñado” que restringía notablemente sus capacidades y su estabilidad, dada la relación obvia entre la fortaleza de los recursos del gobierno y el ejercicio de un poder que le permitiera control y permanencia.

La historiografía colombiana que ha tratado el tema de la deuda pública, ya sea de manera directa o indirecta, coincide en afirmar que la marcada pobreza de este Estado representa la razón de ser de los procesos de endeudamiento y, en general, no se intenta ir más lejos en el fenómeno.4 La evidencia parece caerse de su propio peso: la necesidad de recursos es incuestionable y el abanico de opciones limitado, no obstante, la conformación de la deuda pública parece más compleja que simplemente “una respuesta natural a una situación de carencia económica”, comprensible mediante el solo seguimiento de su monto frente a los menguados recursos del Estado. Al entrar en el detalle de la historia en la que se constituye la deuda pública, rápidamente se amplía la visión; más allá de las razones financieras, se insinúan dinámicas de relaciones político-económicas, institucionales, interpersonales o intergrupales. Aparecen interrogantes sobre lo posible, lo necesario y lo contingente del endeudamiento estatal.5

Los estudios históricos sobre la deuda pública, como todo tema de investigación, han marcado ciclos de interés y picos de producción, han tenido diferentes orientaciones en sus preguntas y diversos énfasis en sus enfoques. Actualmente asistimos a un resurgimiento del interés por el tema, alimentado sin duda por las discusiones provocadas por la crisis financiera de la última década en Estados Unidos y en Europa. Este interés ha encontrado eco en una, no tan reciente, crítica a los análisis de la economía clásica. En estos movimientos la deuda se ha ubicado en el centro de los estudios académicos, ha suscitado el interés de los medios de comunicación (prensa, libros de divulgación, entrevistas de radio, etc.); economistas, sociólogos, antropólogos e historiadores han tratado el tema y han abierto considerablemente el espectro de perspectivas posibles y de fenómenos relacionados.6 Todas estas aproximaciones han ido enriqueciendo nuestra mirada sobre las deudas y los endeudamientos, no obstante, nuestras intenciones son menos generales. Proponemos un acercamiento al endeudamiento como modalidad de relación social y, a partir de esta posición básica, entender el endeudamiento como camino de entrada para pensar la complejidad de algunos vínculos entre personas, en medio de acciones y transacciones que van a ir definiendo un orden institucional: el del Estado colombiano del siglo XIX.

La relación histórica entre deuda pública y construcción del Estado no es una propuesta nueva.7 En 2006 se publicó en Francia una compilación resultado de un coloquio, cuyo propósito era mostrar y comprender la multiplicidad de formas que ha tomado, a través del tiempo y en diferentes lugares, el endeudamiento del Estado (Béaur, Grenier y Andreau 2006). Como parámetro de análisis en este encuentro de especialistas, el historiador francés Jean-Yves Grenier propone una conceptualización sobre la deuda pública que, para nuestro caso, nos sirve como punto de referencia y de cuestionamiento (Grenier 2006, 1-19). Según este autor, para hablar de deuda pública en relación con los Estados modernos hay que tener presentes tres características:

Pública, continua, conocida, y relativamente unificada, parecen características un tanto evidentes y demasiado generales como para pretender el carácter explicativo que supone una definición. Sin embargo, a la hora de confrontar las realidades históricas específicas con las preguntas que se derivan de estas características, resulta interesante constatar que lo que se supone evidente no lo es tanto y que tomar estos puntos comunes de caracterización, lejos de definir un “modelo de verdad”, ponen en juego las particularidades de los procesos locales en los que surge, se imita o se impone un endeudamiento de carácter moderno.

Ahora bien, la necesidad de pensar cada proceso en relación con su propia trayectoria no indica aún cómo vamos a tratar esta problemática. El mismo Grenier plantea en su texto una pregunta que resulta particularmente pertinente para esta investigación. Según el autor, partiendo de la constatación de que la historiografía de los últimos años ha derrumbado las visiones teleológicas que buscaban las causas y las razones del surgimiento de un Estado central e impersonal, tal y como se lo representa a partir del siglo XIX, y dado que las nuevas historiografías insisten, al contrario, en la importancia de las redes personales, las clientelas y las múltiples negociaciones locales en el funcionamiento de los Estados: ¿cómo introducir, entonces, las finanzas públicas en esta nueva problemática que, comparada con la precedente, se ha interesado poco en este aspecto antes crucial? Considera Grenier que una posible vía es la de abordar la deuda pública como un sistema financiero, cuya gestión se negocia entre el Estado, los cuerpos intermediarios, los financistas y los grupos sociales influyentes. Y donde los resultados de estos acuerdos dependerán de la relaciones de fuerza presentes en un momento determinado (Grenier 2006, 19). En otras palabras, es necesario incluir respuestas sociales y políticas en las problemáticas económicas; y preguntarse acerca de la dimensión política e institucional de las deudas del Estado, acerca de las consecuencias sociales de las transferencias de riquezas, o acerca de la relación entre los préstamos y la circulación monetaria, entre los préstamos y los impuestos, incluso y de manera más general, entre el tan buscado “desarrollo económico de la nación” y el endeudamiento público.

En nuestro caso, resulta revelador hasta qué punto la construcción histórica de lo que hoy se entiende por deuda pública, se inscribe en las entrañas mismas del proceso de conformación del Estado. El hecho de que a lo largo del siglo XIX su dinámica fiscal haya estado mediada por compromisos, vales, billetes y bonos de deuda, respondiendo a intereses heterogéneos, implicó, necesariamente, una formación estatal singular; se terminó perpetuando una situación de “Estado prendado” (Villaveces 2005, 17), que pagaba con creces un funcionamiento que escapaba a sus posibilidades de control.

ELEMENTOS DE METODOLOGÍA

Olvidar el Estado para entender el Estado

En una entrevista con Roger Chartier, Pierre Bourdieu afirma que “empezando por el Estado, no podemos encontrar el verdadero rol del Estado”, y enseguida agrega: “el problema del Estado no puede formularse sino una vez que se ha entendido cómo funcionan los campos en tensión que le dan existencia” (Bourdieu 1998, parte 4; Bourdieu 2012). Siguiendo este planteamiento, nos proponemos olvidar el Estado, entendido como el modelo, el proyecto o el resultado (Ingerflom 1997, 47), para entender el Estado desde su dinámica, su proceso histórico y social de conformación, su forma de existencia en diferentes momentos: “los campos en tensión que le dan existencia”. Bajo esta perspectiva, ciertos temas o problemáticas recurrentes en la historiografía sobre el Estado decimonónico pierden centralidad, pensamos en particular en el afán de decidir cuándo empieza su “modernidad” y si se produce su modernización efectiva; cuestionamientos que, evidentemente, parten del “Estado para entender el Estado”. Igualmente, se evita una evaluación de ese pasado sobre las expectativas de una imagen actual, situación frecuente que trasluce las dificultades del anacronismo.8 Entrar en el Estado a través de los laberintos de las relaciones de endeudamiento, es una manera de olvidarlo para entenderlo bajo nuevas luces, ya no en términos de hasta dónde se asemeja al modelo de lo que debería ser, sino en la lógica de las relaciones que lo conforman como experiencia histórica.

Todo esto adquiere sentido en el momento de trabajar desde una perspectiva relaciona1 (Emirbayer 1997, 281-317), esto es, con una serie de preguntas que se interesan en los entramados de relaciones interpersonales, en los procesos y en sus dinámicas. No es el tema aquí discutir las complejidades de la definición de lo relacional frente al conocimiento de lo social, simplemente diremos que se reconoce y se puede rastrear en conocidas propuestas: pensamos en las cambiantes intrigas de Paul Veyne (1971), en la dinámica de interdependencias de Norbert Elias (1987)9, en los campos en tensión o en la superposición de campos de Pierre Bourdieu (1992), en la descripción densa de Clifford Geerz (1992, 19-40), en el pensamiento complejo de Edgard Morin ( 2005), o en la noción de dispositivos sociales de Michel Foucault (2001, 299). Propuestas que encuentran lugar en numerosos trabajos académicos de diferentes disciplinas. A pesar de su diversidad, tomamos de ellas el principio común de pensar relacionalmente, abandonando explicaciones en términos de sustancias o de estructuras. Igualmente, nuestra investigación le presta especial atención a la complejidad, es decir, a lo heterogéneo que se superpone, a la necesaria movilidad de sentidos que conlleva toda acción humana.

La deuda como consecuencia vs. La deuda como dinámica

De acuerdo con lo dicho anteriormente, la manera como nos aproximamos a la deuda pública en su historicidad, depende en última instancia de cómo concebimos el Estado; visión que a su vez depende de cómo pensamos lo social en su devenir histórico. Si hoy nuestras preguntas sobre las deudas estatales van más allá de buscar las causas económicas del déficit, es también porque entre las distintas maneras de pensar el Estado hay visiones que dan lugar para nuevas y más amplias consideraciones.10 En la historia del Estado moderno, como lo ha señalado el historiador Antonio Manuel Hespanha, en las últimas décadas se han dejado de lado los estudios clásicos de la historia institucional, de la administración pública, del derecho legislativo y oficial, y las historias patrias; paralelamente se han integrado una serie de aspectos, entre ellos los imaginarios, la organización doméstica, los espacios privados, el honor, las relaciones de clientela y de fidelidad (Hespanha 2001, 11-22). Cambio que, a su vez, se ha articulado con una relectura de la relegada historia política, institucional y económica, integrando renovadas reflexiones y actitudes analíticas.11

En la estela de este pensamiento, actualmente es posible abordar el endeudamiento estatal como dinámica social y no solamente como resultado de un “anormal desequilibrio”.12 Al hablar de dinámica hacemos referencia a la posibilidad de considerar tanto las relaciones que genera el endeudamiento, como las situaciones en que ubica a los implicados o las diferentes posiciones que puede llevar a ocupar dentro de un entramado interinstitucional. En esta perspectiva, uno de los primeros cambios consiste en ir más allá de las cifras y considerar la deuda como “fenómeno social total”, según el conocido concepto del antropólogo Marcel Mauss en su estudio sobre el don (2007). Así, buscamos incluir además de los resultados cuantitativos, aquellos procesos que crearon dicha deuda, que la reprodujeron o la redujeron; procesos que articularon acciones políticas, jurídicas, interpersonales, culturales e institucionales, junto con las económicas propiamente dichas. Afirmar que no nos centramos en los números, no significa que el monto no sea importante, lo es incluso para comprender las interrelaciones sociales, los compromisos y los niveles de dependencia. “Si le debes a un banco cien mil dólares tú tienes un problema, mientras que si le debes a un banco cien millones de dólares, es el banco el que está en dificultades” (proverbio citado por Greaber 2013, 7). Es decir, que la cantidad es un elemento constituyente del tipo de relación que se establece, de los grados de dependencia y de las capacidades de acción. En esta misma línea, se puede señalar que no es lo mismo deber sobre la base de un crédito que entra en las posibilidades del deudor, que vivir sobre la base de un sobreendeudamiento. El primero puede mejorar la inversión de recursos, la situación económica general y las posibilidades de acción, mientras que el segundo se puede transformar en un fardo que impide movilidad, que condiciona cualquier acción. Entonces, ni el monto absoluto, ni el solo vínculo social pueden entenderse aisladamente en una comprensión de sus dinámicas.

De este modo, el endeudamiento como dinámica implica no solo preguntarse el cuánto, sino también el cómo. Es decir, considerar una serie de interacciones que promovieron y reprodujeron dichos procesos: ¿qué papel cumplieron los compromisos individuales y colectivos en los diferentes endeudamientos? ¿A cuánto ascendieron las deudas? ¿Qué posibilidades de recaudación fiscal tenían estos gobiernos? ¿Cuáles fueron las opciones (préstamos o impuestos) de recaudación estatal? ¿Cómo se estructuraron las posibilidades de acción, los intereses públicos y los privados? ¿Qué organización generaron o impidieron los procesos de endeudamiento? ¿Endeudamiento externo o interno? ¿Cómo se expresan las presiones, negociaciones o imposiciones, llevadas en una dirección y no en otra? Preguntas que, como ya indicábamos, nos permiten abordar el endeudamiento como un fenómeno inserto en las complejidades de las acciones económicas y sociales que le dieron existencia.

Esta es la dirección en la que buscamos avanzar. Conscientes de que no podremos dar respuesta a todas las preguntas que puede suscitar una mirada amplia y heterogénea como la que hemos planteado, es indispensable presentar una delimitación temática y temporal, subrayando los puntos de interés y los énfasis que han guiado y ordenado este estudio.

DELIMITACIÓN TEMÁTICA Y TEMPORAL

Dos grandes opciones marcan los límites más evidentes de este estudio: la primera es la de dar prioridad a la deuda interna y la segunda es una opción temporal, que define la primera mitad del siglo XIX como nuestro periodo de estudio.

La deuda interna

Las razones que nos llevan a interesarnos en la deuda interna, o “deuda doméstica” como también se la llamaba en la época, tienen que ver con la pregunta sobre el Estado neogranadino que orienta esta investigación. Abordar la deuda interna nos permitía captar el juego de intereses políticos y económicos locales vehiculados en sus transacciones; a través de ella era posible acceder a un encadenamiento administrativo, que iba desde su manejo en las aduanas (junto con la deuda externa), hasta la posición de los funcionarios que se encargaron de recaudar los comunes préstamos forzosos a lo largo y ancho del territorio. Más allá de la triada comerciantes-agiotistas-gobierno, la deuda interna involucró otros actores en su existencia diversa y fragmentada: empréstitos a comerciantes, préstamos voluntarios o forzosos a la población, sueldos atrasados de funcionarios civiles y militares, pagos de impuestos con papeles del Estado, suministros al gobierno, compra de tierras y bienes nacionales a cambio de deuda, indemnización por la manumisión, etc.

La poca atención que la historiografía económica le ha prestado a la deuda interna,13 se asocia sin duda con su evaluación en comparación a la deuda externa, al lado de la cual siempre va a aparecer como un asunto de menor importancia.14 Sin embargo, la subestimación de la deuda interna no se limita a un asunto de perspectiva, también inciden sus propias características, entre ellas el hecho de que en los informes del Estado no se dé cuenta completamente de ella durante largo tiempo, así como el círculo de pagarla y volverse a endeudar, el cual la hace aparecer como un monto relativamente constante e inmóvil dentro de la estadística estatal. A través de una mirada atenta a los matices, sostendremos en este estudio la significativa incidencia de la deuda interna en el desempeño fiscal del Estado.

La primera mitad del siglo XIX

En cuanto a la opción temporal nos limitamos a las primeras décadas del siglo XIX. Entre Colonia y República estos años expresan una gran indefinición dentro de la cual el seguimiento de su deuda es, en términos cuantitativos, evidentemente problemático.15 Observar las incertidumbres sobre las que se crea, la continua renegociación que la transforma y las manipulaciones poco estandarizadas en las que se maneja, permite, sin embargo, entender un proceso revelador de los proyectos estatales que se impulsaron a lo largo del siglo, los cuales tuvieron sustento en las trayectorias que se establecieron en estos primeros cincuenta años de “indefiniciones” republicanas.

Estudiar cualquier periodo de transición trae consigo la dificultad de definir con certeza dónde empieza y dónde termina, incluso cuando aclaramos que estamos en un periodo de transición, persiste la dificultad de definir su inicio y su final. Reconocer la dificultad no significa, de ningún modo, evitarla; las necesidades de toda investigación exigen acotar un trabajo, que de otra manera sería infinito. Tratándose de deudas, nos pareció lo más acertado referirnos a las guerras como criterio de periodización. La deuda pública encontró un nuevo ciclo con cada guerra. Esta afirmación sigue siendo pertinente aun cuando en el trabajo de investigación realizado hayamos comprendido que la deuda interna no es una simple consecuencia de las guerras. Tomando entonces las guerras como hitos que actualizan los endeudamientos, nuestro trabajo empieza con las guerras de Independencia y concluye con la guerra que definió completamente la organización política federal, ocurrida entre los años 1859 y 1862. Entre una y otra, cuatro guerras más (ocurridas en 1830, 1839-1842, 1851 y 1854), establecen la secuencia de endeudamientos que examinaremos.

La indeterminación del periodo estudiado no trae solo el problema de la definición cronológica, tampoco es muy claro cómo debemos nombrarlo: ¿Nueva Granada o Colombia? Durante el siglo XIX, la actual Colombia fue centro de varias unidades territoriales: 1) del virreinato de la Nueva Granada hasta 1810 y entre 1816 y 1819; 2) de la República de Colombia (la Gran Colombia, 1820-1831, siendo la Nueva Granada uno de sus departamentos); 3) de la República de la Nueva Granada (1832-1858); 4) de la Confederación Granadina (1858-1861); 5) de los Estados Unidos de Colombia (1861-1886); y 6) a partir de 1886, de la República de Colombia. La historiografía del siglo XIX habla normalmente de Colombia, a pesar de que durante los primeros sesenta años el nombre que predominó fue el de Nueva Granada. Por tratarse de un trabajo justamente sobre esta primera mitad del siglo, usamos con mayor frecuencia la designación de Nueva Granada, nombre con el que lo definieron cinco de las seis constituciones promulgadas en las primeras décadas del siglo y origen del gentilicio neogranadino, con el que se referían a sí mismos quienes allí habitaron en esa época.

CONTENIDO Y ESTRUCTURA GENERAL

Con este estudio queremos propiciar la formulación de nuevas preguntas acerca de los procesos de endeudamiento y sus múltiples dimensiones, especialmente su relación con la conformación estatal. Para esto hemos buscado apoyarnos en documentos de archivo o publicaciones de la época para guiar el trabajo, de la forma en que lo hemos definido en esta introducción.

Utilizamos varios tipos de documentos, oficiales y no oficiales, muchos con carácter de informe económico como memorias e informes de Hacienda16, contratos de empréstitos, contratos de suministros, registros de vales y recibos de préstamos, etc. Igualmente, recurrimos a otros registros como discusiones en las Cámaras, leyes y disposiciones, diversos informes civiles y militares, etc., junto con memorias personales, pleitos judiciales, protestas y representaciones de ciudadanos y prensa. En suma, trazos dispersos que podían aportar a la comprensión del fenómeno social del endeudamiento público. Comprensión que, como veremos, con frecuencia se aleja de la explicación llana, para incluir la posibilidad de simplemente constatar la confusión, buscando entender el nivel de incertidumbre y de poca información certera en la que se movían quienes en su actuar gestionaron las deudas del Estado.

Este trabajo se ordena en dos partes, cada una con tres capítulos. En la primera parte se siguen los trazos correspondientes a la instalación institucional de la dinámica de endeudamiento estatal, partiendo de prácticas coloniales, hasta llegar, medio siglo más tarde, al endeudamiento como base de su fiscalidad. La segunda parte incursiona en algunos casos en los que se puede percibir la densidad de los tejidos sociales en los que se dan estos mismos endeudamientos. Al inicio de cada parte hacemos una breve presentación de cada capítulo, para facilitar la lectura y para resaltar la no tan evidente articulación de los diversos aspectos que trae el endeudamiento en su desarrollo.

La exposición y el orden de los capítulos no son estrictamente cronológicos, pero guardan cierto orden temporal, puesto que en una trayectoria el orden de lo que va sucediendo hace parte de su explicación. Iniciamos, así, con la Independencia y la Gran Colombia, continuamos con la división y conformación de la Nueva Granada, luego abordamos la Guerra de los Supremos en la década de 1840, el golpe de José María Melo en 1854 y, finalmente, el proceso que cierra la existencia de la Nueva Granada e inaugura el pleno desarrollo de la experiencia federal con los Estados Unidos de Colombia en 1863.

Cada capítulo, al tiempo que presenta un momento en la secuencia histórica del endeudamiento, plantea una problemática. En el primero, la pregunta es sobre la continuidad y discontinuidad entre Colonia y República, sobre lo necesario que puede ser ver con otros ojos las supuestas “barreras” que imponen los periodos y constatar que en realidad están llenas de fugas y continuidades. En el segundo, se aborda el problema de la institucionalización, con sus componentes legal y orgánico, social e interpersonal, insertos en una lógica monetaria particular, con sus herencias coloniales y sus innovaciones republicanas. En el tercero, ponemos en discusión la principal fuente de información que se tiene sobre la fiscalidad decimonónica (las Memorias de Hacienda), se analiza lo que dicen y no dicen las cuentas oficiales y se observa el aprendizaje técnico que significó para la administración llevar las cuentas de sus deudas para poder programar rentas y gasto en sus presupuestos. En el cuarto, el problema es el de las relaciones y las acciones sociales en un momento de confrontación bélica, acerca de con quién y cómo se adquieren las deudas y las posibles consecuencias de estos compromisos económicos. En el quinto, se plantea la dimensión cotidiana y excepcional del endeudamiento, sobre el corto y el largo plazo, sobre la opción entre el préstamo y el impuesto. Finalmente, en el sexto capítulo, proponemos ver las superposiciones entre la administración, la especulación y la política, como expresión de redes personales e intergrupales que en sus interacciones recurren constantemente a diferentes tipos de endeudamientos cruzados y superpuestos, que se acotan y se posibilitan entre la necesidad y la oportunidad de deudores y acreedores, creando un juego de tensiones en el que se decidió, mediante encadenamientos de múltiples elecciones, la aplicación y el origen de los recursos del Estado.

En suma, la propuesta de reconstitución de relaciones interpersonales que traen las deudas, como “buen camino” de comprensión de los procesos estatales, encarna el compromiso con una manera particular de entender tanto el Estado como sus deudas, pues son dos visiones que se corresponden: las deudas creando procesos de estatalidad y los procesos de estatalidad generando deudas. En los seis capítulos que componen este trabajo iremos definiendo las implicaciones que presenta esta relación bajo la perspectiva propuesta, buscando en cada caso concreto entender de qué manera “a la luz de sus deudas”, se expresan las complejidades de la formación estatal colombiana en el siglo XIX.

PRIMERA PARTE
EL ENDEUDAMIENTO DE LA REPÚBLICA

En esta primera parte nos ocuparemos de los orígenes del endeudamiento público republicano. Es decir, nos preguntaremos de dónde viene y cómo se instala la dinámica de endeudamiento estatal que se desarrolló a lo largo del siglo XIX. Varios elementos de lo que hoy entendemos como “deuda pública de carácter moderno” se pueden identificar en la Nueva Granada desde finales del siglo XVIII, es decir, a partir de los últimos años de gobierno español. Proponemos, entonces, entender este proceso en su extensión, considerándolo tanto en sus contradicciones durante el gobierno colonial, como en aquellas que se plantean durante y después de las guerras de Independencia.

La historiografía sobre la primera mitad del siglo XIX ha señalado el estado incierto y nebuloso de estos primeros años republicanos. Varios aspectos convergen en esta situación, señalaremos tres puntos bien conocidos:

Tal es el clima en esta primera mitad de siglo. Sin detenernos en el dilema de si una de estas características es la “central”, lo que nos interesa destacar es la inestabilidad y el estado incierto de lo que existía. En varios aspectos, es una situación que se vive como transitoria, poco importa el punto en el que se está, pues en todos los casos se está en el camino de la plena República o en el del desarrollo económico; en el de la paz o en el de la libertad y la igualdad. Este pensamiento y convicción colaboraba con el desconocimiento, pues las intenciones y los proyectos se imponían como la medida de lo real. No es extraño, entonces, que el endeudamiento del Estado haga parte de todo aquello que en la época se juzgaba transitorio y que su descripción sea a menudo una justificación. En los próximos tres capítulos discutiremos aspectos de esta situación.

Para empezar, abordaremos un aspecto poco estudiado en los procesos de endeudamiento decimonónico de la actual Colombia: la continuidad/discontinuidad de la deuda colonial y la republicana. Nos ocuparemos en especial de la justicia y de la justificación de una deuda, aquella contraída por la Corona española con la Iglesia de la Nueva Granada a finales del periodo colonial. La historiografía colombiana poco se ha ocupado de este endeudamiento; la deuda pública no es un tema que haya despertado el interés de quienes estudian el periodo colonial y en cuanto a los que estudian la República, cuando ha existido algún tipo de interés, ha sido por la deuda que empieza a generar el nuevo Estado republicano y no por la que se heredó del gobierno español. Es más, la idea generalizada es que no existe tal herencia. Esta visión viene de lejos, tiene su origen en el estudio pionero del hacendista, hombre político y escritor decimonónico Aníbal Galindo (1874) y llega hasta la actual historiografía.17 Aunque las razones de tal omisión o desinterés han cambiado a través del tiempo, lo cierto es que conocemos muy poco de estos endeudamientos ocurridos en el ocaso colonial.18 En este capítulo mostraremos que una parte de los compromisos adquiridos por la Corona española se continuaron honrando a pesar de los cambios políticos. El estudio de estas deudas nos mostrará que la vía que tomó el endeudamiento público a lo largo del siglo XIX no se inaugura, como se presupone, con la guerra de la Independencia, sino que viene desde finales del periodo colonial.19

Enseguida realizaremos un acercamiento a la institucionalización de la Hacienda Pública, considerado a partir del endeudamiento que antecedió y acompañó la instalación de los gobiernos republicanos en la primera mitad del siglo XIX. En un primer momento, consideraremos la deuda pública como factor (económico, político y administrativo), activo y decisivo de la organización institucional de las finanzas estatales. Para ello, nuestra aproximación cambiará la perspectiva con la que se aborda normalmente el problema de la deuda, es decir, no es ya solamente el déficit del gobierno el que crea la deuda pública, sino la deuda pública la que le da un orden particular a las finanzas del Estado. En esta perspectiva, nuestro acento estará en las dinámicas institucionales, en ciertas prácticas de endeudamiento y en el proceso que va del tratamiento de estas deudas en comisiones especiales, hasta el manejo de una deuda pública instalada como eje de las finanzas públicas y, por lo mismo, factor clave de la configuración estatal decimonónica. Esto nos lleva a examinar el desarrollo concomitante en el que el funcionamiento institucional, en su dimensión burocrática y relacional, creó el campo en el que se cristalizaron los diferentes manejos del crédito público.

Finalmente, completaremos esta primera parte analizando la manera en la que se asumieron, se reconocieron o se distinguieron los endeudamientos en los informes gubernamentales. Con las Memorias de Hacienda de la primera mitad del siglo XIX como eje de reflexión, examinaremos cómo se contaban las deudas, cómo se las nombró y clasificó y cómo se programó el gasto estatal en relación con ellas. Para este último punto, consideraremos en particular la relación entre deudas, guerras y presupuestos, para tratar de explicar la contradicción entre un presupuesto de gasto militar estatal en disminución, en una región marcada por recurrentes guerras. La premisa sobre la que trabajaremos estos informes económicos es que las magnitudes que dichas cuentas expresan no representan en sí una respuesta, sino que son un punto de partida, es decir, una increíblemente rica fuente de datos que permite hacerse preguntas más precisas sobre las dinámicas de conformación estatal.

El siglo XIX y sus trayectorias: guerras, constituciones, partidos políticos en el poder, exportaciones y vías de comunicación. Esquema de elaboración propia sobre el modelo de Flórez y Romero 2010, 378 (datos tomados de Bushnell 1994; Meló 1987 y 1989; Tirado 2007; Tovar 1997).

Secuencia de encabezados en documentos oficiales de Hacienda (AGN República - SH t. 55, EOR - SH caja 358, carpeta 736 y EP caja 153, carpeta 2).

CAPÍTULO I
DEL PERIODO REVOLUCIONARIO A LA NUEVA GRANADA: CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA

Es desconcertante, desde cierto punto de vista, constatar que algunas deudas adquiridas por la Corona española se siguieron pagando por el Estado republicano. La retórica revolucionaria de aquellos años, el discurso erigido por los protagonistas de las guerras independentistas, su oposición a la “tiranía” peninsular y la, aun hoy en día, vigente “historia patria”, nos llevan a imaginar un corte absoluto con todo lo que se administraba desde Madrid. Sin embargo, al examinar las características del endeudamiento de finales de la época colonial, al identificar los actores implicados, los intereses en juego, las necesidades en los primeros años republicanos y la capacidad de ciertos acreedores para cobrarlas, rápidamente aquello que a primera vista parecía fuera de lugar, va adquiriendo su propia lógica.

De este último tipo de deuda es del que nos ocuparemos en las páginas siguientes, pero para el caso neogranadino.

Tabla de Contenido